Mýty o účasti veřejnosti

3. 3. 2005 - Vítězslav Dohnal, Parlamentní zpravodaj

Mezinárodní společenství uznává, že ochrana životního prostředí je nezbytná pro ochranu základních lidských práv. Proto musí mít občané i nevládní organizace právo účastnit se rozhodování a musí mít možnost podávat žaloby. V Česku je diskuse o účasti veřejnosti předmětem mnoha mýtů, podle nichž veřejnost řízení bezúčelně komplikuje. Bližší rozbor ukazuje, že mnohdy je potřeba původce problémů hledat jinde.

Mnozí naši zákonodárci mají na rozšiřování možnosti veřejnosti účastnit se efektivně ochrany životního prostředí jiný názor. Na mnoho z nich působí zmínka o tom, že by nevládní organizace, které jsou jinde v Evropě automaticky považovány za součást veřejnosti, měly mít právo podávat odvolání, nebo dokonce žalobu k soudu, jako červený hadr na býka. Stačí si prolistovat stenozáznamy z rozprav k návrhům zákonů, které s tématem účasti veřejnosti souvisejí. V těch se nejčastěji dozvíme, že v případě občanských sdružení se jedná o kverulanty nebo zakuklené lobbisty, kteří sledují převážně své osobní, často ekonomické zájmy, ale rozhodně jim nejde o ochranu životního prostředí. Proto je prý třeba za každou cenu se jejich účasti ve správních řízeních zbavit.(1)

Autoři podobných úsudků na ně mají samozřejmě právo, v rámci demokratické diskuse musí vždy zaznít argumenty z různých úhlů pohledu. Již několik let se však zdá, že odpůrci institutů plnoprávné účasti veřejnosti na rozhodování a jakékoliv možnosti přístupu občanských sdružení k soudům si povětšinou vystačí s několika málo frázemi, které nevycházejí z reálného základu, nebo které se s využitím některých dílčích problémů snaží „odstřelit“ téma jako celek. Protože jde o jakési až rituálně opakované velké „pravdy“ nebo ústně tradované bajky, zažilo se pro ně označení mýty o účasti veřejnosti.

Rád bych se pokusil ve svém příspěvku některé z nejčastěji tradovaných mýtů vyvrátit nebo alespoň naznačit, že situace je mnohdy komplikovanější, než by se dalo soudit z podobných prohlášení. Mýty jsem rozčlenil do dvou skupin – na mýty ideové a mýty procesní.

Mýty ideové

Mýtus: Všechna práva v řízení by měl mít jen investor. Protože je investor.

Výše uvedené tvrzení, i když ne v takto krystalické podobě, stojí často v pozadí mnohých výtek na adresu účasti veřejnosti. Vychází z předpokladu, že ten, kdo nabízí v určitém území nějakou aktivitu a slibuje tak utratit finanční prostředky, je na výsledku řízení zainteresován mnohem více než kdokoliv jiný (snad s výjimkou obce). Ovšem princip účasti veřejnosti vychází z přesvědčení, že finanční aspekt plánované aktivity není jediný. Je důležitý, ale stejně tak je důležité zdraví lidí, majetek vlastníků sousedních nemovitostí, zachování kulturního vzhledu krajiny nebo památek či ochrana ohrožených druhů rostlin a živočichů. Tyto všechny pohledy na připravovaný záměr se musí porovnávat a vyvažovat. Veřejnost z povahy věci hájí jiné zájmy než investor.

Mýtus: Občanská sdružení jsou zvýhodněna před jinými právnickými osobami, resp. jinými skupinami veřejnosti

Skutečnost je taková, že zákony dnes v drtivé většině umožňují účast veřejnosti v řízeních právě jen formou občanských sdružení, a to za předpokladu, že jde o sdružení, jejichž cílem je ochrana životního prostředí nebo některé jeho složky. Bylo by vhodné, pokud by se řízení mohla účastnit i sdružení založená za jiným účelem a pokud by zákon umožnil také účast prostřednictvím jiných forem právnických osob. To umožňuje např. zákon o posuzování vlivů na životní prostředí nebo zákon o integrované prevenci. (2) Ovšem založit sdružení je věc poměrně nenáročná, kdokoliv může spolu s dalšími dvěma osobami sdružení založit. Fakticky tedy není toto omezení na překážku účasti širokého okruhu osob.

Mýtus: Občanská sdružení nejsou žádná veřejnost. Jedná se o skupinky profesionálních lobbistů za jiné zájmy, než oficiálně deklarují, nebo notorických blokovačů čehokoliv.

Nevím, jak správně definovat „skutečnou“ veřejnost. Evropská unie a signatáři Aarhuské úmluvy se s touto otázkou vyrovnaly tak, že výslovně zahrnuly nevládní ekologické organizace mezi tzv. dotčenou veřejnost a přiznaly jim stejná práva jako dotčeným jednotlivcům.

Těžko se dá úplně vyloučit, že si např. některý podnikatelský subjekt založí občanské sdružení a účastní se povolovacích řízení týkajících se konkurenčních provozů. Osobně nevím o žádném takovém případě. Vzhledem ke svým poměrně dlouhým zkušenostem v ekologickém neziskovém sektoru jsem si jistý, že žádná ze známějších ekologických organizací není vlastněna, řízena ani přímo ovlivňována některým podnikatelským subjektem. Pokud někdo takové informace má, jsem si jistý, že média podobný skandál velmi ochotně zveřejní.

Jako základní informační zdroj o činnosti konkrétní ekologické organizace mohou sloužit její výroční zprávy, popř. internetové stránky. Z těchto zdrojů, u menších lokálních sdružení případně přímým dotazem, se dá poměrně jasně zjistit, jestli daná organizace vyvíjí skutečně nějakou činnost týkající se ochrany životního prostředí, nebo se jen účastní jednoho nebo několika málo vybraných správních řízení, v nichž navíc nepoužívá žádné argumenty směřující k ochraně přírody.

I v případě, že by se některého řízení účastnila organizace, kterou by skrytě manipulovala konkurence nebo jiný „nekalý“ zájem, nepovažoval bych to za nic tragického. Považuji totiž za správné chápat účast ve správním nebo soudním řízení pouze jako prostor pro přednesení věcných a právních argumentů, o kterých následně rozhodne příslušný úřad nebo soud. Jestliže z argumentů vyplývá, že došlo k porušení zákona, není přece důležité, kdo je přednesl. Kdokoliv tak učinil, přispěl ke zvýšení kvality veřejné správy v České republice, což snad nemůže nikou vadit.

Jak již bylo řečeno, Aarhuská úmluva i evropská legislativa vedle zapojení konkrétně dotčených jednotlivců výslovně počítají s účastí nevládních ekologických organizací. Vychází z toho, že je vhodné umožnit, aby se dotčení občané sdružili a pak se řízení účastnili prostřednictvím jedné nebo několika právnických osob, a nikoliv každý jednotlivě. A také z toho, že při projednávání některých složitých a rozsáhlých záměrů mají neorganizovaní jednotlivci fakticky velmi malou šanci výslednou podobu rozhodnutí ovlivnit. Nemají na to odborné, organizační ani finanční kapacity. Představa, kterak se občan Josef Novák vedle svého zaměstnání účastní všech jednání ohledně těžby zlata v Kašperských Horách s reálnou šancí na ovlivnění výsledku, bude v mnoha případech spíše zbožným přáním. Pokud se však spojí s dalšími místními občany, případně pokud požádá o pomoc některou z celostátních ekologických organizací, což je postup v praxi velmi častý, jeho šance se o něco zvyšují.

Mýtus: Právo účastnit se řízení využívají většinou profesionální ekologičtí aktivisté, kteří zpravidla nemají vůbec ponětí, jaké problémy jednotlivé regiony řeší.

Z průzkumu provedeného v roce 2002 dotazem u více než sedmdesáti okresních úřadů vyplynulo, že takřka 60 % občanských sdružení, která se účastnila u nich vedených správních řízení, mělo místní (lokální) charakter. Další velkou část tvoří sdružení působící v rámci daného regionu (34 %). Na celostátně působící (profesionální) občanská sdružení zbylo pouhých 6 %. Valná většina sdružení měla rozsah své žádosti omezena přímo – na konkrétní typy řízení, konkrétní činnosti nebo stavby, případně konkrétní území.(3)

Současně není pravda, že by se správních řízení účastnily prostřednictvím místních občanských sdružení převážně osoby, které nejsou rozhodováním nijak ovlivněny. Naopak, ve většině případů zakládají občanská sdružení a poté se přihlašují k účasti ve správních řízeních lidé, kteří povolovaným záměrem bezprostředně dotčeni jsou, ale zvláštní předpisy (především stavební zákon a horní zákon) jim nedávají jinou možnost jak se účastníky řízení stát. Příkladem mohou být např. nájemníci bytů, které stavební zákon výslovně vylučuje v řízeních, byť záměr typu velkochovu či chemické továrny může velmi ovlivnit jejich životní podmínky, nebo lidé potenciálně dotčení budoucím nárůstem objemu dopravy z povolovaného kamenolomu, byť nebydlí v přímo v sousedství tohoto provozu.

Mýtus: Účast veřejnosti je dobrá věc, jenom se nesmí přehánět. Stačí, pokud mají občané a jejich sdružení právo na informace, právo účastnit se veřejného projednání a právo vznést připomínky. Více nepožaduje ani Aarhuská úmluva ani evropská legislativa.

Popsaná konzultativní forma účasti veřejnosti má v rozhodovacích procesech nesporně své místo. Sama o sobě však nestačí. Její nepochybnou nevýhodou je totiž to, že pokud příslušný orgán ve skutečnosti nemá o aktivní účast veřejnosti zájem a celý proces pojme čistě formálně (např. nerespektuje nic nebo jen velmi málo z připomínek a podnětů nebo jejich odmítnutí věrohodně nezdůvodní), neexistuje proti tomu prakticky žádná účinná obrana, celý proces se stává pouhou formalitou, či přímo fraškou. Samotné téma účasti veřejnosti lze tímto způsobem značně diskreditovat a aktivní občany odradit od aktivity vůbec, nebo jejich postoje do značné míry radikalizovat. Nechci tím říct, že se z nich pak např. stávají násilní demonstranti, mám na mysli to, že mnozí z nich pak ztrácejí zbytky víry v možnost konstruktivní komunikace a spolupráce s úřady a veřejnou mocí vůbec. Takovýchto případů je bohužel v praxi celá řada. Jak mají např. občané věřit ve smysluplnost procesu posuzování vlivů na životní prostředí, když úřad „posvětí“ nesmyslnou dokumentaci uvádějící, že zvláště chráněné druhy živočichů se všechny nacházejí v těsné blízkosti golfového hřiště, rozhodně ne však přímo na něm? Úředníci možná věřili představě zpracovatele dokumentace, že ptáci, kteří v lokalitě hnízdí v trávě, se budou golfovému hřišti obloukem vyhýbat. Co si např. mají myslet občané malého městečka o tom, že vybudování černé stavby nevede k jejímu odstranění pro rozpor s územním plánem, ale naopak ke změně územního plánu?

Proto jak Aarhuská úmluva, tak evropská legislativa nařizují státům, aby umožnily občanům a nevládním organizacím efektivní účast v rozhodovacím procesu, a zejména jim přiznaly právo obracet se se svými výhradami na soudy.(4)

Mýty procesní

Mýtus: Občanská sdružení mohou zdržet povolovací řízení tím, že neustále předkládají nepodložené návrhy na provádění nových důkazů. Třeba požadují, aby se opakovaně zjišťovalo, zda se v místě nevyskytují zvláště chráněné druhy, když už jeden posudek prokázal opak. Úřady musí všem těmto návrhům na provedení důkazů vyhovět, a tak se věc prodlužuje.

Zvůle „samozvané veřejnosti“ vypadá v tomto podání opravdu hrozivě. Ovšem jen do chvíle, než si v § 32 odst. 2 správního řádu (5) přečtete, že rozsah a způsob zjišťování odkladů určuje úřad. Jinými slovy, pokud se úřad domnívá, že důkaz navrhovaný občanským sdružením není k rozhodnutí potřeba, prostě ho neprovede. Žádné prodlužování se z tohoto důvodu nekoná. Stejně tak v případě, kdy občanské sdružení vznáší stále stejné, již jednou vyvrácené námitky, není nic jednoduššího, než takové námitky zamítnout.

Mýtus: Účastníci řízení se mohou donekonečna odvolávat k vyšším úřadům a tím řízení protahovat. Nadřízené úřady musí vždy vyhovět odvolání, i pokud se založeno na nepodstatných formálních pochybeních.

Žádný z účastníků se nemůže odvolávat opakovaně. Pokud je odvolání účastníka zamítnuto, rozhodnutí se stává pravomocným, a hlavně vykonatelným. To znamená, že se podle něj může začít postupovat, např. se může začít stavět. Odlišná situace nastává v případě, kdy nadřízený orgán rozhodnutí na základě odvolání zruší a věc vrátí orgánu prvního stupně k novému rozhodnutí. K takovému postupu sáhne nadřízený orgán v případě, kdy v povolení shledá závažné chyby. Jde o logický postup, který chrání všechny účastníky včetně investora před tím, aby se povolení v druhé instanci podstatným způsobem změnilo a oni tak fakticky ztratili možnost proti novému povolení podat odvolání.

Naopak pokud povolení obsahuje jen drobnější formální chyby, odvolací orgán jej rušit nemusí – podle § 59 správního řádu, je-li to nutné, odvolací orgán dosavadní řízení doplní, popř. odstraní zjištěné vady.

Mýtus: Veřejnost může jakoukoliv povolenou činnost zablokovat podáním žaloby. Úřad, který vede příslušné povolovací řízení, musí vždy, pokud jsou podány námitky ze strany občanských sdružení, řízení přerušit a věc se dostává k soudu.

Pravda je taková, že na základě námitek občanských sdružení úřad řízení přerušit nesmí, jinak by sám postupoval v rozporu se zákonem. Podle § 29 správního řádu může správní orgán přerušit řízení jen ve vymezených případech. Předložení nových důkazů mezi nimi není. Není rovněž pravda, že posuzování námitek účastníků řízení přísluší v této fázi soudu. Stavební úřad je naopak povinen posoudit každou námitku občanských sdružení sám a sám ji taky musí zamítnout, pokud je neoprávněná.

Žalobu poté může podat kterýkoliv z účastníků řízení, a to pouze pokud před tím neúspěšně podal odvolání. Podání žaloby ovšem nemá tzv. odkladný účinek, což znamená, že ve většině případů bude moci investor požádat o další povolení (např. po územním rozhodnutí zahájit stavební řízení) nebo může začít stavět či těžit a nemusí čekat na vyřešení soudního sporu. Pokud soud následně rozhodne, že napadené rozhodnutí bylo vydáno v rozporu se zákonem, může investor po státu žádat náhradu škody (nezpůsobil-li nezákonnost sám, např. předložením nepravdivých důkazů).

Soud může pouze ve výjimečných případech žalobě odkladný účinek přiznat. Ovšem jen tehdy, když by neprodlený výkon rozhodnutí znamenal pro žalobce nenahraditelnou újmu. (6) Podle dosavadního výkladu soudů se musí hrozící újma týkat majetku žalobce. Veřejnost v drtivé většině případů nemá v místě, kde povolená činnost probíhá, žádná majetková práva, kterým by hrozila závažná újma.

Mýtus: Občanská sdružení resp. jejich právníci jsou specialisti na vyhledávání procesních pochybení. Ve většině případů je rozhodnutí po věcné stránce v pořádku, soud ho však musí zrušit, protože občanské sdružení poukázalo na drobnou procesní chybu.

Podle soudního řádu správního (7), který upravuje postup při projednávání tzv. správních žalob, mohou občanská sdružení podat žalobu pouze pokud namítané porušení procesních práv mohlo mít vliv na celkovou zákonnost rozhodnutí. Znamená to, že pouze velmi závažné porušení pravidel řízení bude mít za následek zrušující rozsudek soudu.

Současně je dobré si uvědomit, že současná platná právní úprava občanská sdružení ve fázi soudního přezkumu přímo nutí věnovat nejvíce pozornosti procesním pochybením úřadů. Protože soudy právnickým osobám nepřiznávají právo na příznivé životní prostředí a protože dosud nemají právo podávat žaloby na ochranu veřejného zájmu (8) jsou závažná procesní pochybení jedinou možností jak nesprávné rozhodnutí úřadu zvrátit.

Mýtus: Účast občanského sdružení v povolovacím řízení znamená ve většině případů snahu o prodloužení řízení, skrývanou za odborně pochybené námitky.

Pro řádné zhodnocení tohoto tvrzení chybí ze strany jeho autorů jakékoliv relevantní podklady. Některé ekologické organizace naopak provedly analýzu účasti ve správních řízeních. Např. občanské sdružení ČSOP Vlašim zpracovalo vyhodnocení své účasti ve správních řízeních v letech 1996 – 2000. Z tohoto vyhodnocení vyplynulo, že vydaná rozhodnutí byla v cca 80 % případů (427) v souladu s názory jejich sdružení. Znamená to, že tato organizace přispěla svými argumenty ke zvýšení kvality rozhodovacího procesu a že její účast nebyla neúčelným zdržováním.

Součástí průzkumu Ekologického právního servisu z roku 2002 byla i analýza dopadů účasti občanských sdružení v řízeních vedených jedním okresním úřadem na úseku ochrany přírody, a to konkrétně v Klatovech v době od 1. 7. 2001 do 30. 6. 2002. Ve sledovaném období vedl Okresní úřad Klatovy 154 správních řízení. Z výsledků např. vyplynulo:
* Svá písemná vyjádření dodala občanská sdružení v 76 % případů ve lhůtě stanovené správním orgánem. V drtivé většině případů se tedy občanská sdružení nepodílela na záměrném zdržování správních řízení.
* Většina rozhodnutí správního orgánu nebyla vydána v zákonem stanovené lhůtě (71 %), a to bez ohledu na to, zda se řízení účastnila občanské sdružení, či nikoliv.
* V případě, že se do řízení přihlásí občanské sdružení, trvalo řízení zpravidla déle. Ve zkoumaných řízeních to však nebylo způsobeno obstrukcemi ze strany sdružení, neboť nebylo většího rozdílu mezi řízením s aktivní účastí občanského sdružení (kdy podalo písemné vyjádření nebo činilo jiné procesní úkony) a pasivní účastí (kdy se pouze přihlásilo, ovšem nepodalo žádné vyjádření, ani se neodvolalo).
* Ve zkoumaných případech nenavrhovala občanská sdružení ani jednou provedení zvláštních důkazů (např. pořízení posudku), které by s sebou přineslo prodloužení řízení,
* V 68 % případů akceptoval správní orgán alespoň některé z připomínek občanských sdružení, obsažených v jejich písemném vyjádření.

Nelze samozřejmě zobecňovat případ jedné organizace ČSOP a jednoho okresního úřadu na všechna řízení v celé České republice. Bylo by potřeba podobných vyhodnocení provést více. Ovšem podle mého názoru jsou to právě kritici plnoprávné účasti veřejnosti, kdo by měl doložit, že problémy, o kterých mluví, skutečně vznikají a že jde o systémové selhávání, nikoliv o jednotlivé chyby. Z vlastní zkušenosti vím, že mnohdy to jsou naopak příslušné úřady, které se odbornými argumenty vůbec nezabývají. Co si lze např. myslet, když hygienická stanice vydá souhlasné stanovisko k výstavbě polyfunkčního objektu a při posuzování hlukového zatížení vychází z údajů o intenzitě dopravy, které jsou čtyři roky staré? Jak mohou občané důvěřovat odborným kvalitám České inspekce životního prostředí, když je její inspektor schopný vydat správní rozhodnutí přímo na místě, aniž by k tomu měl jakékoliv podklady?

Navíc je třeba říct, že argument týkající se nízké odborné úrovně připomínek občanských sdružení, příp. jejich obstrukčního jednání, je z hlediska komplikování povolovacího řízení z větší části irelevantní. Jestliže totiž kterýkoliv z účastníků řízení předloží námitky, které se rozcházejí s realitou, mělo by být pro správní orgán velmi jednoduché se s nimi vypořádat. Pokud jejich vyvrácení není jednoduché, nejsou zřejmě tak bezvýznamné.

Závěrem

Nebylo by jistě korektní tvrdit, že se žádné občanské sdružení nikdy nepokoušelo řízení prodloužit nebo zhatit za použití „nečistých“ argumentů. Ani nemá smysl obhajovat názor, že plnoprávná účast veřejnosti v povolovacích řízeních nezpůsobuje žádné problémy. Diskuse se však povýtce zatím vede na obecné úrovni a chybějí k ní základní podklady. Nikdo z kritiků účasti občanských sdružení v řízeních se zatím zřejmě nepokusil odpovědět na následující otázky: Kolika řízení se vlastně občanská sdružení účastní? Jak se liší délka řízení, kterých se účastní občanská sdružení od jiných srovnatelných řízení? V kolika procentech případů se občanská sdružení odvolávala? V kolika případech dal správní orgán argumentům občanských sdružení zapravdu?

Samozřejmě se dá souhlasit s tvrzením, že mnohdy trvají povolovací řízení zbytečně dlouho. Než však začneme paušálně klást zdržování za vinu veřejnosti a občanským sdružením, měli bychom se pokusit v jednotlivých případech určit skutečný důvod průtahů nebo jiných komplikací. Do takové analýzy se však zjevně nikomu nechce. Při detailnějším zkoumání by se mohlo ukázat, že „máslo na hlavě“ mají mnohdy úředníci včetně ministrů, kteří se bojí kontroverzní věc rozhodnout, nebo investoři, kteří nejsou schopní nebo ochotní doložit to, co po nich zákon nebo úřad požaduje. Oč jednodušší a bezpečnější je najít univerzálního viníka!

Autor působí v Ekologickém právním servisu.
Text vyšel v měsíčníku Parlamentní zpravodaj č. 2/2004.

Vaší pozornosti doporučujeme také Mýty o účasti veřejnosti z 12/2004 na stránkách Ekologického právního servisu. Najdete zde také zmínku o dvou základních modelech účasti veřejnosti, které se dají z právního i faktického hlediska rozlišit - konzultativní účast a účast plnoprávná.

---

Poznámky:

1) K tomu viz např. názory poslanců Jaromíra Šlinga, Zbyňka Novotného nebo Radka Martínka v rozpravě k návrhu poslanců Jiřího Hanuše, Hany Orgoníkové, Vlastimila Dlaba a dalších na vydání zákona o výstavbě dálnic a rychlostních silnic a o změně některých zákonů /sněmovní tisk 373/ - stenozáznam z prvého čtení.

2) Viz ustanovení § 23 zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o posuzování vlivů na životní prostředí) a ustanovení § 7 zákona č. 76/2002 Sb., o integrované prevenci a omezování znečištění, o integrovaném registru znečišťování a o změně některých zákonů (zákon o integrované prevenci).

3) Průzkum prováděl Ekologický právní servis a zprávu o něm je možné zdarma získat na adrese EPS, Kostnická 1324, 390 01 Tábor, e-mail: tabor@eps.cz.

4) Viz čl. 9 Aarhuské úmluvy, čl. 10a směrnice 85/337/EEC a čl. 15a Směrnice 96/61/EC (tyto články byly do obou směrnic zakomponovány novelizací provedenou Směrnicí 2003/35/EC, kterou musí členské státy transponovat do svých národních právních řádů do 25. června 2005). V procesu přípravy je směrnice, která bude zakotvovat účast veřejnosti nejen pro oblast strategického posuzování vlivů na životní prostředí a integrované prevence. K tomu viz např. Proposal for a Directive of the EP and of the Council on accessto justice in environmental matters (PDF).

5) Zákon č. 71/1967 S., o správním řízení

6) § 73 zákona č. 150/2002 Sb., o soudním řízení správním.

7) § 65 odst. 2 zákona č. 150/2002 Sb., o soudním řízení správním.

8) Podle § 66 zákona č. 150/2002 Sb., o soudním řízení správním může žalobu podat jen nejvyšší státní zástupce.

DISKUSE - KOMENTÁŘE: